一、引言
修訂后的《消防法》頒布實施以來，建設工程消防設計及竣工驗收備案作為一項新的工作措施在消防監督工作尤其是建審、驗收管理工作中發揮了積極作用。此舉推動了消防行政許可制度改革，在實現行政許可便民利民的同時，也減輕了消防部門建審業務工作量，在一定程度上緩解了公安消防部門人員少、任務重的矛盾和壓力。以我支隊為例：2009年5月1日起至2012年5月18日近三年期間，寶坻區消防網上備案總數為1327項，其中抽中384項，平均抽中率為23.6％，說明有76.4％的項目未抽中直接進入下一個審批環節，在一定程度上簡化了辦事程序，實現了人性化消防審批，在一定程度上也減輕了消防機構建審驗收業務的工作量。
二、目前消防備案中存在的問題
雖然修訂后的《消防法》改革了建筑工程消防監督審核管理制度，突出了對大型重點工程的監管，簡化了對小型項目的審批程序，引導督促建筑、設計、施工、監理單位樹立責任主體意識，方便與民，但經過近三年來的實踐和管理，由于消防監督機構、各行業主管部門、建設單位、施工單位等各方對備案工作認識、理解和實施上存在不同程度的偏差，給備案工作的有效、規范開展帶來了問題：
（一）法律法規層面
1、部分法律法規條款上有出入之疑。對比《消防法》第十條和《建設工程消防監督管理規定》（公安部106號令）第二十五條發現兩者間有明顯的出入。106號令實現了網上備案，方便了群眾，但沒有完全貫徹消防法的本意。消防法要求符合備案條件的單位要將設計文件資料報送到消防部門。一般情況下單位資料不齊、沒有規劃手續、不符合受理條件或者圖紙資料有嚴重違法違規的是不敢把資料報過來的，對備案單位有震懾作用。而106號令要求只填報備案表就行了，抽中的才報圖紙資料，造成一些單位有抽不中的僥幸心理，鉆空子。
2、備案部分劃分范圍有不合理之嫌。通過日常執法監督，結合106號令對備案范圍的劃分，發現分類中存在“重”娛樂輕“工業”等情況。例如：規定中工業企業類只對易燃易爆和勞動密集型企業有必審的范圍；還比如：按照現行的《上海市消防局警務公開》規定，對于新建的單棟面積為12000平方米的電子類產品倉庫工程屬于備案抽查范圍，而500平方米的網吧為必審項目。一旦發生火災，兩者的社會影響未必相差巨大。
（二）監督管理層面
備案制度的實施帶來了一些新的違法違規行為，沒有很好的配套應對措施。
1、虛假備案和重復備案現象嚴重。僅2011年全年，寶坻區網上備案總數432項，其中虛假重復備案87項。通過分析發現，其中主要包括不懂導致錯誤備案和主觀故意虛假備案。（1）由于備案人員對工程屬性認識不清等造成的錯誤備案。例如對對廠房、倉庫的火災危險性的判定、對人員密集場所的界定模糊等，導致出現甲、乙類廠房在網上備案，或者把賓館、飯店的使用性質選為“除人員密集場所外的其他公共建筑”等錯誤備案情況。（2）主觀故意虛假備案。包括以整體屬性掩蓋其他屬性、將項目進行拆分備案、逃避被抽查而不斷更名備案等情形。如把達到審核范圍的建設工程實施分期備案，如15000平方米的賓館，逐層裝修逐層備案；或某些建設單位網上備案被確定為抽查項目后，為逃避被抽查，不斷更換工程名稱重復備案，直到不被確定為抽查對象為止。
2、備案超期現象嚴重。有的單位網上備案抽中卻不按規定在5日內報送資料接受消防審查。有近15%抽中項目沒有按時報送資料。
3、對違規單位如何納入抽查不明確。公安部106號令第二十九條規定，對未按要求備案的責令限期改正并納入抽查范圍，但對如何納入并實施抽查沒有明確。支隊采取的 “外勤”與“窗口”崗位分離方式，“外勤”人員監督中發現未備案的違法行為后開具責令改正通知書，由于違法單位可以網上自行備案，因此使得此類工程往往無法納入并實施抽查。
4、備案公示形式不便于監督和核準真偽。（1）公示形式過于簡單。原建審制度中，發放的審核、驗收意見書中均明確描述了工程的名稱、地址、性質、面積、危險性、存在問題、注意事項等。而實施備案制度后，對于抽中項目，網上公示內容只有“工程名稱，工程地點、備案號、聯系人、合格或不合格”，沒有公示合格項目的具體情況，不合格項目的具體違法行為，且只能從網上查看簡單的審批結果，不便于相關職能部門的檢查和監督。（2）備案名稱填寫不規范，識別性較差。比如項目名稱一欄只寫“內裝修工程”，到底是整幢建筑還是局部，均無法得知，給日常監督也帶來諸多不便。
（三）具體操作層面
1、消防法律法規的普及度不高。從日常工作中不能發現，除長期從事消防工程或房地產開發建設的單位熟悉消防手續辦理外，很多單位或個人對其一無所知，使得諸多單位違反法律未辦理手續便正常投入使用。與此同時，即便辦理人員對相關術語的理解也各不相同，不了解人員密集場所、勞動密集型企業等概念，致使備案時申報的屬性不準確等。
2、網上操作中問題頻出。主要體現在外網辦事大廳操作系統設置不完善。比如系統不能自動打印項目驗證碼。筆者在工作中經常遇到備案人在備案過程中未及時記錄項目驗證碼，完成后無法正常進入系統查看備案結果；再比如輔助備案的指南過于簡要。目前“消防辦事大廳”中的“備案指南”只是簡要說明了備案范圍、依據等，對符合備案范圍的具體建設工程、表格的實際填寫以及“使用性質”的選擇等情況未進行說明，對需要遞交的材料的描述也不完善等等。
3、備案范圍劃分不合理，致使受理人員有時對備案工作要求的理解上存在偏差。
三、對策和建議
針對上述情況，我認為可以通過以下幾個方面，有效改善備案中遇到的問題。
（一）進一步細化法律法規程序。建議進一步細化出臺106號令的實施細則或解釋，使《消防法》 和106號令等法律程序一致起來。依照消防法要求所有單位都要將設計文件資料報送消防部門備案，抽中的進入消防審查審批程序，抽不中的對文件形式真實性核實后歸檔。同時，結合工程的火災危險性和社會影響程度，將審核驗收和備案的范圍再做進一步劃分，使其更具科學性和合理性。可以結合本地實際情況，在消防條例或政府令中細化對不同規模備案違法行為的處罰力度，使其更具嚴肅性和震懾力。
（二）建立配套部門聯動協作機制。逐步實施并聯審批制度，強化建交委、房管、文化等各消防委職能部門對相關建筑工程的聯動監管。可以通過建立黑名單制度，在相關職能部門辦事大廳網站上對惡意、重復、虛假備案信息進行曝光，接受群眾和各職能部門的監督。
（三）加強宣傳教育。目前大部分社會單位和群眾對備案抽查制度仍是一知半解，消防部門應加大宣傳力度，把備案抽查制度的適用范圍、與制度相關的各項規定通過上網公示、上門授課等形式向單位和群眾廣泛宣傳。另外，在進行宣傳時，應改變以往單打獨斗的形式，借鑒“清剿火患”戰役中好的做法，主動請示匯報，爭取政府及宣傳部門的大力支持，爭取做到“黨委政府領導、職能部門發動、新聞媒體舞動、廣大人民群眾行動”的良好宣傳局面。
（四）改進備案系統軟件。建議學習網上銀行和網上購物等系統人性化的操作功能，對備案系統進行軟件升級。1、網上備案登記表增加必填格式化項目。由于每個項目地址具有唯一性，故建議以此項作為必填項目，防止重復備案和虛假備案現象發生。2、拓展“96119”熱線功能，借鑒火災舉報中心運行模式，適時開通“在線咨詢”服務。3、通過系統設置，強制網上抽中項目客戶終端無法具備自行打印或查詢功能，迫使此類抽中項目至各消防窗口遞交相關備案材料。4、增加短信提醒和驗證功能，系統抽查結果自動發到申請人手機，受理憑證上增加打印內容，提示申請人下一步辦事程序和咨詢電話等，方便群眾了解。5、增添備案網上公示的內容，便于查看備案項目的性質、規模等基本信息。
（五）提高效率，改變只“許”不“可”的審批局面。一些設計備案的抽中項目由大廳人員審核。同事，應每日查看系統中新備案的項目，發現有被確定為抽查對象的，窗口工作人員應當主動與該單位聯系，確認備案信息，并提醒其按時遞交材料，提高服務水平和辦事效率。
